Un an de négociations palestino-israéliennes, octobre 1991 - décembre 1992
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Plus de 15 mois après la Conférence de Madrid -- et après une suspension des négociations due au changement d'administration aux Etats-Unis et à la crise des déportés -- il est utile de faire le bilan de ce que ces négociations ont apporté autour de la table et sur le terrain. Ce bilan, vu d'un point de vue palestinien, doit se faire conformément aux critères suivants : dans quelle mesure les négociations ont-elles jeté les bases de l'établissement d'un État sur les territoires palestiniens occupés dans leur ensemble ? dans quelle mesure ont-elles préparé la voie à une solution de la question palestinienne dans tous ses aspects ? et enfin, dans quelle mesure ont-elles eu pour effet de renforcer ou au moins de préserver l'unité du mouvement national palestinien ?

Les termes de référence initialement définis pour les négociations n'étaient pas de bon augure pour la satisfaction de ces conditions. Premièrement, bien que le règlement recherché devait se fonder sur la Résolution 242 du Conseil de sécurité, les Etats-Unis n'ont fait, dans la lettre d'invitation à la conférence, aucune mention du principe de "la paix contre la terre" et ont admis que chaque partie pourrait interpréter la résolution selon son gré, notamment en ce qui concerne la question du retrait israélien des fronts palestinien et syrien. Deuxièmement, les Nations-unies ne joueraient qu'un rôle mineur dans le processus. Troisièmement, bien que l'objectif des négociations fût un règlement global du conflit arabo-israélien, il n'y aurait pas de lien contraignant entre les différents fronts, ce qui impliquait qu'Israël pourrait "légitimement" jouer un front contre l'autre. Quatrièmement, l'absence d'un lien reconnu entre les fronts de négociation était aggravée par l'échéancier fixé spécifiquement pour les négociations palestino-israéliennes. Car, tandis que la Syrie, la Jordanie et le Liban étaient invités à conclure un règlement final avec Israël aussi rapidement que possible, les Palestiniens devaient négocier en deux étapes séparées : la première en vue d'un accord sur des "arrangements intérimaires d'autogouvernement" dans les territoires occupés, la seconde, débutant la troisième année de la période intérimaire, en vue d'un règlement définitif basé sur la Résolution 242. Cinquièmement, l'étendue de l'autogouvernement palestinien n'était pas spécifiée et devait faire l'objet d'un accord lors des négociations ; il n'y avait en outre aucune référence au principe de l'autodétermination palestinienne ni à celui de la création d'un État palestinien. Sixièmement, il n'y aurait pas de délégation palestinienne autonome face aux Israéliens ; les délégués palestiniens feraient plutôt partie d'une délégation conjointe jordano-palestinienne et ses membres seraient originaires de la Cisjordanie ou de Gaza, à l'exclusion de Jérusalem-Est, et n'appartiendraient pas à la "diaspora" ni ne seraient des membres officiels de l'OLP[1].

En invitant les Palestiniens aux négociations selon ces règles, les dirigeants américains, qui avaient en fait adopté presque toutes les conditions imposées par l'ancien premier ministre Yitzhak Shamir pour la convocation de la conférence, envoyaient en quelque sorte le message suivant à l'OLP. L'OLP, qui, depuis 1974, avait cherché à participer à des négociations de paix israélo-arabes, était invitée à mettre de côté sa proclamation de l'État palestinien de novembre 1988, soutenue par plus de 100 pays dans le monde. On l'invitait également à remettre pour au moins cinq ans toute solution du problème des réfugiés palestiniens, qui constituent la majorité du peuple palestinien et dont une partie, au Liban et au Koweït, avait un besoin urgent de solution équitable. On l'appelait à donner son feu vert à un processus qui visait explicitement à la marginaliser au profit d'une autorité palestinienne qui restait à établir en Cisjordanie et à Gaza, et qui n'aurait, durant une période de cinq ans, que quelques pouvoirs relatifs à la gestion de la vie quotidienne et sous le contrôle global de l'occupation militaire israélienne, sans aucune garantie quant aux principes régissant le règlement permanent. Ainsi l'OLP était priée (sans même que l'on s'adresse directement à elle) de faire ce saut, si chargé de risques pour elle-même et pour le peuple palestinien, à un moment où elle n'était pas en position de refuser.

L'été 1991, au cours duquel les Etats-Unis préparaient le lancement du processus de paix, était effectivement une période très difficile pour le peuple palestinien, puisque les pires conditions conjoncturelles venaient s'ajouter à une crise déjà profonde. Du point de vue de ses alliances, l'OLP ne pouvait plus compter sur le contrepoids mondial et régional de l'Union soviétique, alors en plein effondrement. Elle était isolée des pays européens et des pays arabes influents tels que l'Égypte, l'Arabie saoudite et la Syrie, à cause de sa position durant la guerre du Golfe. Sur le plan interne, dans le débat qui opposait les partisans d'une politique de puissance pour atteindre les objectifs nationaux palestiniens aux défenseurs d'une politique de légitimité internationale, chacune des deux tendances reprochait à l'autre les difficultés que traversait la cause palestinienne. Les concessions historiques faites en novembre-décembre 1988 n'avaient mené nulle part ; l'immigration juive de masse en Israël et dans les territoires occupés s'était accélérée depuis lors, et les espoirs initialement mis dans une dissuasion mutuelle irako-israélienne qui aurait forcé les Etats-Unis et Israël à s'engager dans une négociation équilibrée avaient été tragiquement brisés. Un sentiment d'échec empoisonnait l'atmosphère palestinienne, non seulement au niveau de la direction, dans les territoires occupés et à l'extérieur, mais aussi au niveau populaire. Ainsi, l'intifada à l'intérieur de la Palestine était "dans le creux de la vague" tandis que les communautés palestiniennes de l'extérieur se trouvaient devant le défi de redéfinir leur rôle dans la lutte palestinienne globale du fait du coup, peut-être définitif, porté au slogan de "lutte armée" -- slogan brisé au Liban en 1982 -- et, pour les Palestiniens de Jordanie (plus de 60 pour cent de la population), du fait du processus de démocratisation dans ce pays. Ce qui restait des forces militaires de l'OLP était éparpillé dans divers pays arabes depuis 1982, et était démoralisé. Une partie significative de la bureaucratie quasi-étatique de l'OLP était oisive et centrée sur elle-même en l'absence d'un Etat ou même d'un quasi-État (comme celui du Liban jusqu'en 1982) à administrer. Enfin, avec le tarissement du soutien financier des pays du Golfe et des travailleurs palestiniens installés dans ces pays, une crise financière se profilait à l'horizon.

Ainsi, pour la direction palestinienne, si la perspective de l'acceptation des termes dictés par les Etats-Unis était sombre, le refus de l'initiative américaine l'aurait été davantage. Écarter les Palestiniens du processus aurait mené à un isolement plus grand encore, à la possibilité d'une éviction de Tunis, à la poursuite ininterrompue de la colonisation israélienne dans les territoires occupés (c'est-à-dire la perte inexorable de ce qui restait de la base territoriale palestinienne), et enfin, peut-être, à la fin du mouvement national palestinien de l'après-1965 lui-même.

Pourtant les Palestiniens ne manquaient pas complètement d'atouts à la veille de la conférence de Madrid. Les alliés arabes des Etats-Unis, qui essayaient depuis deux décennies de pousser Washington à faire un effort sérieux en vue d'un règlement palestinien, avaient maintenant besoin d'une légitimation ex post facto de leur participation à la guerre contre l'Irak, et cela quel que fût leur ressentiment vis-à-vis des Palestiniens. Les Etats-Unis, qui pouvaient peut-être tolérer une instabilité au Moyen-Orient maintenant que Moscou n'était plus en mesure de profiter de celle-ci, semblaient néanmoins préférer l'ordre au désordre, dans une région qui venait de prouver son importance stratégique. Cet ordre ne pouvait se réaliser qu'à travers l'inauguration d'un processus porteur d'espoir -- fut-il contradictoire --pour toutes les parties, y compris les Palestiniens.

Quant à Israël, bien qu'il eût dicté en partie les termes de la conférence, il n'avait été en fait amené à la table des négociations que grâce à l'habileté manœuvrière du secrétaire d'État James Baker. La fin de la guerre du Golfe avait réduit significativement les espoirs (ou avait éloigné le cauchemar) d'un transfert massif des Palestiniens hors des territoires occupés ; Israël, même avec Shamir, avait besoin d'une sorte de normalisation dans les territoires, d'une forme d'acquiescement palestinien au contrôle israélien. Israël n'avait aucun espoir d'imposer un tel contrôle brutalement ou unilatéralement. Seule l'ouverture de négociations pouvait offrir une telle perspective. Certes le calcul de Shamir était probablement que même si les négociations n'allaient pas permettre de réaliser une normalisation selon les termes israéliens, Israël aurait gagné du temps (tout en poursuivant la colonisation en Cisjordanie et à Gaza) sans se lier les mains. Mais il n'en demeure pas moins que des représentants israéliens allaient s'asseoir, pour la première fois, avec des Palestiniens qui n'étaient pas tenus d'obéir à leurs ordres en tant qu'occupants.

Quelles que furent les intentions ou les conditions du gouvernement israélien ou de l'administration Bush, toute initiative de paix exigeait l'aval des Palestiniens et leur participation. En dépit d'une tentative américaine pour obtenir de la Jordanie et de l'Égypte ce consentement (ainsi qu'une liste des délégués palestiniens), Baker ne put l'obtenir que de l'OLP, à travers les représentants palestiniens de l'intérieur, dirigés par Faysal Husseini. Seule l'OLP, en tant que représentant légitime du peuple palestinien, pouvait décider institutionnellement et politiquement de la participation palestinienne. En en discutant et en donnant enfin son consentement à un processus aussi douloureux que risqué, l'OLP a prouvé que ses structures étaient encore intactes et constitutionnellement opérationnelles, en dépit des divisions internes et de la démoralisation. Le 20e Conseil national palestinien (CNP) se réunit dans ce but du 23 au 29 septembre 1991[2] et le Conseil central de l'OLP donna son feu vert le 17 octobre. En fait, les négociations donnèrent à la direction palestinienne -- de l'extérieur et de l'intérieur de la Palestine --, un point focal et une finalité. Alors que le débat interne menaçait de partir dans tous les sens, désormais il serait au moins canalisé dans deux directions : pour ou contre les négociations. De la même manière, le fait que les Palestiniens de l'intérieur allaient se trouver au-devant de la scène n'était pas en lui-même négatif : au contraire, cela permettait d'injecter un sang nouveau dans la direction palestinienne et de traduire au sommet, sainement et sans à-coups, l'inévitable basculement socio-politique de l'extérieur vers l'intérieur, que connaissait le corps politique palestinien au niveau de la base populaire.

Le processus de recherche et d'obtention du consentement palestinien a incontestablement prouvé que les Palestiniens avaient quelques atouts sur lesquels ils pouvaient se baser pour des gains ultérieurs. Il est vrai qu'ils devaient donner leur accord à des limitations sévères de forme et de substance -- la principale étant peut-être le fait que l'OLP n'était pas officiellement invitée à la table des négociations. Si l'OLP avait été invitée, l'établissement de l'État palestinien aurait été inclus, presque inévitablement, dans l'ordre du jour des négociations. N'étant pas en mesure d'obtenir un tel ordre du jour au début du processus, les Palestiniens ne pouvaient qu'espérer l'obtenir progressivement, par étapes, grâce au processus lui-même. Selon ce scénario, Israël aurait à chaque étape à accepter à contrecœur que se réalise un petit pas vers l'ordre du jour national palestinien -- un pas dont l'effet serait cumulatif mais qui ne représenterait pas en lui-même un enjeu suffisamment important pour qu'Israël menace de se retirer du processus dans son ensemble.

Et ici, l'insistance des Palestiniens à donner à leur consentement une forme institutionnelle constituait un modèle. Les Israéliens et même les Américains étaient obligés d'attendre ce consentement précisément de la part de ceux qu'ils voulaient exclure, à savoir l'OLP et la communauté palestinienne de l'extérieur. La seule condition qu'Israël put initialement imposer à cet égard fut que les négociateurs désignés par l'OLP ne le proclament pas ouvertement, dans le cadre de ce qu'on a appelé "l'ambiguïté constructive". Il restait à savoir quel camp arriverait à mieux construire sur cette ambiguïté.

Nous ne sommes pas encore en mesure de répondre à cette question de façon satisfaisante : la période qui s'est écoulée depuis la Conférence de Madrid ne nous donne que quelques indications. Nous passerons celles-ci en revue dans les pages qui suivent.

 

La Conférence de Madrid : du 30 octobre au 1er novembre 1991

De même que pour la forme institutionnelle de l'acceptation palestinienne de l'invitation à Madrid, le contenu de cette acceptation était une autre tentative de réconcilier les termes de référence des négociations avec les objectifs globaux des Palestiniens. Cette acceptation fut officiellement communiquée par Faysal Husseini, chef de l'équipe palestinienne élargie (à ne pas confondre avec la délégation palestinienne proprement dite, dirigée par Haydar Abd al-Shafi) aux deux "co-parrains" le 22 octobre[3]. Husseini y affirmait clairement que la participation palestinienne était fondée sur les résolutions des institutions de l'OLP et n'impliquait aucunement un abandon des objectifs palestiniens concernant l'établissement d'un État dans la totalité des territoires occupés, y compris Jérusalem, ou la mise en œuvre du droit au retour. Abd al-Shafi reprit cette idée neuf jours plus tard dans son allocution officielle à Madrid[4].

Il était connu que la référence solennelle d'Abd al-Shafi à l'OLP risquait de provoquer la colère des Etats-Unis et de donner à la délégation israélienne dirigée par Shamir, la tentation de se retirer de la salle de conférences. Mais cette référence était beaucoup plus qu'un geste symbolique : à part son message évident concernant les objectifs palestiniens et la structure unifiée du commandement palestinien, elle indiquait que les délégués palestiniens n'étaient pas un agrégat d'individus ou de notables auto-sélectionnés, ou des appendices de la délégation jordanienne, mais un organe représentant les Palestiniens où qu'ils soient. Cette idée allait être soulignée dans nombre d'interviews avec les médias à Madrid et répétée à de nombreuses reprises à l'intérieur comme à l'extérieur de la salle de négociations.

Le fait que les délégués palestiniens devaient venir seulement de la Cisjordanie et de Gaza, à l'exclusion de Jérusalem et de la diaspora, ne fut jamais reconnu comme une condition impérative, mais seulement comme un arrangement de facto que la direction palestinienne choisit d'accepter provisoirement afin de faciliter le commencement des négociations, et qu'elle pourrait rompre dès que l'intérêt national l'exigerait. Cette attribution de sens, et par conséquent l'unité et l'autonomie de décision palestinienne, ont été implicitement reconnues par le Secrétaire d'État américain lorsqu'il reçut officiellement les membres du Comité d'orientation composé de Palestiniens de Jérusalem et de l'extérieur, à Madrid le 31 octobre.

La conférence de Madrid fut aussi une occasion d'affirmer l'identité palestinienne, grâce à des marchandages en coulisse. Bien que les Palestiniens et les Jordaniens faisaient techniquement partie d'une délégation conjointe, Abd al-Shafi obtint un statut égal à celui des autres chefs de délégation. Par exemple, il arriva à la conférence dans une voiture qui lui était réservée. On lui donna un temps égal pour s'adresser à la conférence et il occupa une place à la table de négociations identique à celles des autres chefs de délégation. Enfin, puisque les Israéliens refusaient d'admettre un drapeau palestinien à la Conférence, aucun drapeau n'y fut admis.

 

Première session bilatérale : Madrid, le 3 novembre 1991

Avant de quitter Madrid, la délégation conjointe jordano-palestinienne tint pendant une journée les premiers pourparlers bilatéraux avec la délégation israélienne. Il y fut convenu que les négociations se tiendraient "sur la base des résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité[5]". Certains s'attendaient à ce que les délégués palestiniens allaient réussir à obtenir une réunion séparée avec les Israéliens immédiatement après une courte ouverture trilatérale formelle. Il n'en fut rien. Cependant la délégation israélienne admit que "les négociations seront menées sur deux pistes : une piste palestino-israélienne et une piste jordano-israélienne". Beaucoup de Palestiniens pensèrent alors que cette admission de la part des Israéliens était la moindre des choses ; mais on peut dire rétrospectivement que le progrès réalisé sur ce point était relativement rapide.

 

Deuxième session : Washington, DC, 4-17 décembre 1991

La deuxième session devait s'ouvrir à Washington le 4 décembre mais elle ne commença en fait que le 10, parce que les Israéliens voulurent exprimer leur mécontentement du fait que le lieu des négociations leur avait été "imposé". Dire que cette session "commença" est une façon de parler, puisque les négociateurs ne parvinrent pas à la table : les discussions se limitèrent aux trois chefs de délégation, israélien, jordanien et palestinien, et eurent lieu dans les couloirs du Département d'État, dans l'enceinte duquel les négociations devaient avoir lieu.

Ce qui était en jeu, c'était le statut de la piste palestino-israélienne vis-à-vis de l'"organe" plénier jordano-palestino-israélien. Les Palestiniens espéraient progresser sur la lancée des résultats de la première session à Madrid, et, en accord avec les Jordaniens, considéraient que les deux pistes devaient commencer leurs réunions sans retard, dans deux salles séparées. Cela aurait suggéré que les Palestiniens et les Jordaniens constituaient en réalité deux délégations séparées sans en avoir le nom. Les Israéliens arrivèrent à Washington en essayant de se rétracter de leurs promesses de Madrid. Leur position était qu'il fallait créer plusieurs sous-comités et groupes de travail afin de traiter les différents points d'un ordre du jour commun qui aurait fait l'objet d'un accord entre la délégation israélienne et la délégation conjointe jordano-palestinienne. Ces points seraient identifiés comme ayant un caractère palestinien ou un caractère jordanien, mais seraient discutés par les sous-comités, sans référence à la composition nationale.

Les Israéliens abandonnèrent rapidement cette approche pour se rallier à la formule des deux pistes, mais ils cherchèrent encore à diminuer l'autonomie de la piste palestinienne (et donc de l'identité palestinienne) en insistant sur les prérogatives de l'"organe" plénier aux dépens des pistes, et même en faisant de celui-là un mécanisme "d'orientation" de celles-ci. Pendant une semaine entière, les discussions se focalisèrent sur les prérogatives relatives des deux pistes par rapport à l'"organe" plénier. Le désaccord concernait surtout les points suivants : le nombre de délégués devant participer à chaque piste et à l'"organe" plénier ; la question de savoir si ce dernier devait se tenir par accord mutuel ou bien à la demande de l'une des parties; s'il pouvait traiter des problèmes de substance ou seulement des questions de procédure; et enfin, si l'ordre du jour global devait être fixé dans l'"organe" plénier ou bien si chaque piste avait compétence à fixer son propre ordre du jour.

Il parut à un moment que les positions respectives des parties se rapprochaient suffisamment pour permettre un accord, mais vers la fin de la session, les divergences l'emportèrent. A part les considérations tactiques, deux raisons expliquent peut-être l'absence d'un accord lors de cette session. Premièrement, une semaine était trop courte pour résorber la méfiance engendrée par le décalage initial des attentes et des positions sur un problème hautement symbolique dont on pensait, peut-être exagérément, qu'il avait des implications importantes pour l'avenir des négociations. Deuxièmement, ce qui devait être un exercice pour trouver une formule pour les réunions devint un exercice pour rédiger une déclaration conjointe sur cette formule. En sept jours, les parties furent amenées, imperceptiblement, à échanger plusieurs propositions de déclaration. Puisque chaque mot dans une déclaration peut être facteur de division, il y eut désaccord non seulement sur le problème des deux pistes, mais aussi sur le choix de mots : ce choix pouvait être certes important en lui-même, mais il était périphérique par rapport au problème en discussion.

 

Troisième session : Washington, DC, 13-16 janvier 1992

Un processus de négociation n'est jamais indépendant des facteurs sur le terrain. Un de ces facteurs qui avait gêné la conclusion d'un accord lors de la session de décembre, et qui allait continuer à empoisonner et même mettre en péril le processus tout entier, était la poursuite de la colonisation israélienne en Cisjordanie et à Gaza. Pendant la deuxième semaine de décembre, un groupe de colons s'était installé dans des maisons palestiniennes à Silwan, Jérusalem-Est, action qui avait poussé la délégation palestinienne à adresser une vive protestation à son homologue israélien. De la même manière, une décision israélienne, début janvier 1992, de déporter 12 Palestiniens retarda la session de janvier prévue pour le 7, parce que les Palestiniens, avec le soutien des autres délégations arabes, réagirent en reportant leur voyage à Washington. La session ne commença que le 13, après que les Etats-Unis eurent voté pour la Résolution 726 du Conseil de sécurité, condamnant fermement la décision israélienne. Il faut noter aussi qu'au début de cette session, le Département d'État accorda un visa d'entrée, jusqu'alors refusé, à Nabil Sha'ath, coordinateur de l'OLP pour les négociations bilatérales.

Le début de la deuxième session vit la conclusion d'un accord sur les deux pistes, grâce à la médiation des Etats-Unis, et à une pression appliquée plus sur les Palestiniens que sur les Israéliens. Selon les termes de l'accord[6], chaque session de négociations consisterait en des réunions des deux pistes, la piste palestinienne comprenant neuf Palestiniens et deux Jordaniens, et la piste jordanienne comprenant neuf Jordaniens et deux Palestiniens (le mélange devant servir à maintenir l'apparence d'une délégation jordano-palestinienne conjointe). Chaque session s'ouvrirait et serait close par une "réunion générale des délégués", consistant en huit Palestiniens, onze Jordaniens et treize Israéliens. La "réunion générale" pourrait aussi être convoquée à n'importe quel moment, sur demande, pour discuter de questions de substance. Mais en réalité elle ne s'est jamais réunie durant les huit sessions, sauf pour des questions de procédure. Considéré rétrospectivement et à la lumière des sessions qui eurent lieu pendant que le gouvernement Shamir était au pouvoir, cet accord n'était pas mauvais du point de vue palestinien. La souplesse relative de la partie israélienne résultait peut-être du désir du gouvernement israélien de ne pas compromettre le débat du Congrès prévu pour le 22 janvier 1992 sur le cautionnement du prêt de 10 milliards de dollars demandé par Israël afin de financer la construction de logements pour les nouveaux immigrants.

La résolution du problème des deux pistes permit aux deux parties de tirer le 14 janvier leurs salves initiales sur la substance des "arrangements intérimaires d'autogouvernement". Chaque côté voulait garder l'initiative tout en prouvant qu'il agissait en accord avec les termes de référence. Les Israéliens présentèrent une proposition d'ordre du jour en 200 mots pour les négociations palestino-israéliennes. Le contenu de cette proposition, hâtivement extrait d'une proposition d'ordre du jour global (datée du 6 décembre 1991), présentée aux Jordaniens et aux Palestiniens et refusée par eux le 13 janvier, indiquait déjà l'étroitesse de la vision israélienne de la période intérimaire[7]. De leur côté, les Palestiniens présentèrent une proposition d'ordre du jour en 130 mots et une esquisse de leur modèle pour l'Autorité palestinienne d'autogouvernement intérimaire (APAGI), fondée sur des élections libres sous supervision internationale. Ces trois documents donnèrent la première indication officielle du grand écart qui séparait les conceptions respectives des deux camps, mais comme ces conceptions allaient être élaborées dans la session suivante sans changement, nous les traiterons plus loin.

Les deux documents présentés par les Palestiniens étaient une expression de ce qui constituait déjà une approche à deux volets. D'une part, les Palestiniens voulaient engager la discussion sur leur modèle de l'APAGI. D'autre part, ils n'avaient d'autre choix que d'énumérer, en tête de liste de leur proposition d'ordre du jour, les points suivants qui constituaient leurs préoccupations majeures : (a) leurs positions sur Jérusalem, la Résolution 242 et l'autodétermination ; (b) leurs exigences concernant l'arrêt immédiat de la colonisation et l'application de la 4ème Convention de Genève dans les territoires occupés. Les Palestiniens allaient maintenir ces exigences avec une constance inébranlable, non seulement dans leurs propositions successives d'ordre du jour, mais aussi dans leurs documents écrits et leurs présentations orales dans presque chaque réunion.

Là résidait en fait le point le plus faible de la stratégie de négociation palestinienne. Les Palestiniens sentaient qu'ils n'étaient pas en mesure d'agir selon leur inclination authentique, (sans parler de la pression de leur base populaire et de l'opposition palestinienne), qui aurait consisté à présenter ces revendications comme des préconditions à toute négociation. Si ces exigences avaient été des préconditions, les Palestiniens n'auraient présenté aucune idée sur l'autogouvernement, ou auraient quitté la table de négociation jusqu'à ce que l'autre côté réponde à ces revendications. L'approche en deux volets -- c'est-à-dire énoncer leurs revendications sur des problèmes fondamentaux tout en essayant de faire des progrès sur l'autogouvernement, précisément pour ne pas retarder l'arrêt de la colonisation et des mesures répressives -- était la seule issue au dilemme, mis à part le fait de quitter la négociation.

Cette stratégie, bien que faible étant donné le rapport de forces palestino-israélien, n'était pas sans comporter quelques avantages politiques. Engager les négociations sur l'APAGI était constructif du point de vue des Etats-Unis, et pouvait même amener ces derniers à conditionner le prêt des 10 milliards au gel de la colonisation. Mais plus immédiatement, cela avait un impact sur la vie politique interne d'Israël. Le simple fait que la piste palestino-israélienne semblait commencer à discuter de l'autogouvernement palestinien provoqua la démission des ministres des partis d'extrême-droite Tehiya et Moledet du gouvernement de Shamir le 19 janvier. Ces défections allaient priver le cabinet de sa majorité à la Knesset et aboutir, le 4 février, à la décision de tenir des élections anticipées le 23 juin.

 

Quatrième session : Washington, DC, 24 février - 4 mars 1992

Dans l'intervalle entre la troisième et la quatrième session, les Palestiniens marquèrent un point important à l'ouverture des négociations multilatérales de Moscou le 28 janvier. Empêchés de participer à la conférence parce que leur délégation était constituée de Palestiniens de l'"extérieur" et des territoires occupés, y compris Jérusalem, ils ont néanmoins obtenu l'engagement que les Palestiniens de la diaspora pourraient faire partie à l'avenir des délégations palestiniennes dans des groupes de travail appropriés (par exemple, groupes sur le développement économique et sur le problème des réfugiés). Ceci confirma les espoirs palestiniens que les règles du jeu fixées à Madrid n'étaient pas sacrées et pouvaient être dépassées. Il faut noter aussi une lettre envoyée le 10 février par le secrétaire Baker à Faysal Husseini en tant que chef de l'équipe palestinienne à la conférence de paix[8]. Il y réitérait l'engagement du Président Bush en faveur d'un règlement global et affirmait que l'administration participait au processus afin de "réaliser des intérêts nationaux américains vitaux". Baker encourageait les Palestiniens à "étoffer" leurs propositions d'arrangements intérimaires d'autogouvernement.

Cependant, avant de partir pour la quatrième session de Washington, les délégués palestiniens se virent rappeler leur statut précaire. Deux membres de leur équipe de soutien furent empêchés par les autorités militaires israéliennes de les accompagner. Cet événement servit à souligner le manque d'immunité pour les négociateurs eux-mêmes et les problèmes auxquels ils étaient confrontés en tant qu'individus appelés à accomplir des tâches diplomatiques alors qu'ils vivent sous occupation: leur sécurité physique, la confidentialité de leurs documents, la protection de leurs archives et de leurs lieux de rencontre, leur liberté de déplacement à partir des territoires occupés, vers ces territoires et à travers l'ensemble de ces territoires, le libre transport de leurs ordinateurs et autres équipements, etc. Néanmoins la délégation partit pour Washington sans avoir fait de progrès sur cette question. Celle-ci attend toujours une solution acceptable.

Deux documents importants furent échangés pendant la quatrième session. Lors de la séance d'ouverture, les Israéliens présentèrent un document daté du 20 février, intitulé "Idées pour une coexistence pacifique dans les territoires durant la période intérimaire"[9]. Le 3 mars, les Palestiniens présentèrent un document intitulé : "Esquisse élargie : arrangements d'autogouvernement palestinien intérimaire : concepts, mesures préliminaires et modalités électorales"[10]. Il va sans dire qu'un grand fossé séparait les deux documents.

Que trouvait-on dans le document israélien, et qu'omettait-il ? Il constituait un recul considérable par rapport aux dispositions sur l'autonomie dans l'accord de Camp David. Contrairement à cet accord, il ne mentionnait ni une "autorité" élue d'autogouvernement qui remplacerait le gouvernement militaire existant, ni le retrait des forces armées israéliennes ; il ne se référait ni à la résolution 242 ni aux négociations sur le statut définitif prévues pour la troisième année de la période intérimaire.

Mais ce que le document contenait explicitement, c'était la liste des limitations aux arrangements intérimaires d'autogouvernement (AIAG). Il affirmait qu'Israël était la source d'autorité, que "les lois et les ordres en vigueur en Judée, Samarie et dans le District de Gaza" resteraient en vigueur, et, ce qui est plus important, que "tous les pouvoirs investis en vertu" de ces lois et ordres resteraient en vigueur. Ainsi, certains pouvoirs et certaines responsabilités seraient "délégués" aux organes de l'AIAG (c'est-à-dire aux organes des "arrangements"!) dans douze sphères d'opération, énumérées de façon restrictive: l'administration de la justice: l'administration du personnel; l'agriculture; l'éducation et la culture; le budget et les impôts; la santé; l'industrie, le commerce et le tourisme; le travail et le bien-être social; la police locale; le transport et les communications locaux; les affaires municipales; les affaires religieuses. Les pouvoirs non délégués et les sphères non énumérées seraient réservés à Israël.

Par ailleurs, selon les propositions israéliennes contenues dans le document, les arrangements concerneraient les habitants des territoires, et non le statut des territoires eux-mêmes. Les "organes des arrangements" seraient à caractère administratif-fonctionnel ; leurs pouvoirs seraient soumis à des arrangements de coordination et de coopération avec Israël, "du niveau le plus élevé de la planification au niveau le plus bas de la mise en œuvre". La juridiction des organes de l'AIAG s'appliquerait aux "habitants arabes palestiniens de Judée, Samarie et du district de Gaza", et non aux civils israéliens de ces territoires, ni aux Palestiniens de Jérusalem, "la capitale d'Israël, qui ne fait pas partie des territoires". Israël serait seul responsable de la sécurité sous tous ses aspects, externe, interne et relatif à l'ordre public ; les Israéliens continueraient, "comme de droit" à vivre dans les territoires et à s'y implanter. Le modèle israélien ne faisait aucune référence au contrôle de la terre et de l'eau, et ne contenait aucune indication que les Palestiniens à qui les pouvoirs seraient délégués constitueraient un "corps" ou une unité quelconque, sans même parler d'une autorité centrale.

Le document palestinien suggérait l'exact contraire. Il fut présenté aux Israéliens avec une lettre d'accompagnement qui réitérait le programme palestinien concernant l'établissement d'un État indépendant et se référait "à l'initiative palestinienne de paix de novembre 1988 et à d'autres résolutions pertinentes du Conseil national palestinien". Mais le document per se de l'APAGI, bien qu'on pût l'interpréter comme esquissant les contours d'un État qui ne dit pas son nom, observait strictement les termes de référence de Madrid, tout en les exploitant au maximum. Le document adhérait en particulier à la lettre d'invitation des co-parrains prévoyant des pourparlers entre Israël et les Palestiniens à propos d'"arrangements intérimaires d'autogouvernement".

Pour les Palestiniens, réaliser un accord sur ces arrangements signifiait élire une autorité politique centrale permettant au peuple palestinien du Territoire palestinien occupé (TPO) de se gouverner par lui-même. Les élections donneraient naissance à l'assemblée législative de l'APAGI. L'APAGI étant établie par élection, c'est le peuple palestinien du TPO qui l'investirait de son autorité. Ainsi elle jouirait des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et sa juridiction s'étendrait à tout le TPO, y compris à la terre, aux ressources naturelles et à l'eau. Elle établirait une force de police qui serait responsable de la sécurité et de l'ordre public. Le gouvernement militaire israélien et son administration civile seraient abolis et leurs pouvoirs transférés à l'APAGI. Les forces armées israéliennes achèveraient leur retrait vers des points de redéploiement le long des frontières du TPO. Afin de préparer l'établissement de l'APAGI, des modalités pour réaliser des élections libres, par exemple une supervision internationale, la fin de la censure militaire et le retrait des unités militaires des zones peuplées, devraient être assurées.

Le document palestinien soulignait que la résolution 242 devrait guider toutes les phases du processus et que l'autogouvernement palestinien dans la période intérimaire constituait une phase transitoire vers la mise en œuvre totale de la résolution et vers l'exercice par le peuple palestinien de son droit à l'autodétermination. Les seules limites au pouvoir de l'APAGI que le document était prêt à considérer étaient "celles qui découlent de son caractère d'arrangement intérimaire et du résultat mutuellement consenti du processus de paix". Enfin, le document passait sous silence deux problèmes : premièrement, tout en affirmant le caractère illégal de la colonisation, il n'évoqua pas leur statut ou celui des colons pendant la période intérimaire ; et deuxièmement, tout en proclamant la responsabilité de l'APAGI sur toutes les sphères d'opération, il n'alla pas jusqu'à énumérer celles-ci.

En fait, ce dernier problème s'est révélé être la principale pomme de discorde avec les Israéliens et, de façon plus surprenante, avec les Etats-Unis. Ceux-ci voulaient que les Palestiniens "s'engagent" dans la négociation, c'est-à-dire qu'ils commencent par prendre tout ce que les Israéliens proposaient, ne serait-ce que la responsabilité du "ramassage des ordures". L'attitude américaine était que, plutôt que d'exprimer des vues générales, les Palestiniens devraient considérer chaque question spécifique (par exemple, chaque sphère d'opération) et y exprimer en détail aux Israéliens leurs points d'accord ou de désaccord. Si les Palestiniens voulaient que les Etats-Unis interviennent et comblent le fossé qui les sépare des positions israéliennes, il leur fallait exprimer leurs différences en termes de propositions concrètes et pratiques. Des responsables américains firent même savoir à la fin de cette session qu'ils accusaient les Palestiniens de "prendre des poses plutôt que de négocier".

L'attitude américaine pouvait être interprétée dans la meilleure des hypothèses, comme un jeu d'équilibre visant à atténuer les critiques dirigées contre l'administration pour sa "ligne dure" sur la question des prêts à Israël. Mais cette attitude, au point de vue de son contenu, semblait converger avec celle des Israéliens : ceux-ci voulaient en effet limiter les négociations aux modalités de passation aux Palestiniens de certaines sphères concernant leur vie quotidienne. Ce faisant, les Israéliens pourraient apparaître comme généreux et pragmatiques tout en imposant la conception qui sous-tendait la passation des sphères en question, à savoir le maintien du contrôle global israélien.

Pour les Palestiniens, la quatrième session se termina avec des sentiments mitigés. D'un côté, ils avaient présenté un modèle bien réfléchi qui sauvegardait les principes et les objectifs palestiniens sans mettre en cause les termes de référence de Madrid, et pour ce faire, ils avaient dû surmonter les réserves -- pour ne pas dire l'opposition croissante -- de divers partis (tels que le Parti du peuple, l'ex-Parti communiste palestinien) ou groupes (au sein du Fath) qui soutenaient les négociations mais pensaient qu'il était prématuré de présenter un modèle palestinien, ou bien qu'il fallait d'abord mettre fin à la politique israélienne de colonisation. D'un autre côté, les Palestiniens éprouvaient des frustrations et des doutes concernant l'attitude américaine et le caractère inadéquat des propositions israéliennes.

 

Cinquième session : Washington, DC, 27 - 30 avril 1992

Il n'y avait pas d'espoir de progrès pour la cinquième session. Celle-ci devait être courte et probablement la dernière avant les élections israéliennes. L'objectif principal de toutes les parties était d'assurer la transition avec toute situation qui émergerait des élections, et de garder les options ouvertes devant un avenir imprévisible. Pourtant, les deux parties vinrent dans le but de dépasser ce qui apparaissait comme leur point faible lors de la session précédente. Pour les Israéliens, c'était le problème des élections palestiniennes. Pour les Palestiniens, c'était celui des négociations sur des points spécifiques. Il faut noter que "faiblesse" ici est un terme relatif, signifiant comment chaque partie percevait son image aux yeux de l'arbitre (pas tout à fait équitable) américain.

Les Israéliens ne pouvaient pas rejeter la proposition palestinienne d'élections générales (présentée dans l'esquisse élargie du 3 mars) aussi facilement qu'ils l'avaient fait pour la conception palestinienne de l'APAGI. Ici, les Palestiniens avaient une proposition pratique, défendable, non dépourvue d'attraits, tandis que le document israélien, présenté lui aussi lors de la quatrième session, était dépourvu de toute référence aux élections. Les Israéliens pensèrent trouver une voie de sortie de cette position inconfortable en soumettant, lors de la première séance, le 27 avril, une proposition d'élections municipales "en tant qu'étape-pilote". Ce faisant, Israël espérait marquer deux points : tout en donnant l'impression de respecter les principes démocratiques, il se donnait l'occasion d'expliquer que "les pressions exercées dans les territoires par des extrémistes de toutes sortes, fondamentalistes et autres, ainsi que les assassinats au sein de la population palestinienne", empêchaient la tenue d'élections pour l'AIAG.

La proposition d'élections municipales, ainsi qu'une autre proposition israélienne présentée le même jour, consistant à remettre immédiatement "la sphère des services de santé" aux Palestiniens, montra que les Israéliens avaient d'autres d'options que celle de négocier sérieusement en vue d'un accord formel ou celle de tergiverser pour gagner du temps. De toute évidence, une troisième stratégie leur était ouverte qui consistait à mettre des propositions sur la table dans le but d'affecter la situation sur le terrain, en exploitant à cette fin toute réponse faite par les négociateurs palestiniens comme facteur de division dans la politique interne palestinienne. Autrement dit, la proposition d'élections municipales et celle sur les services de santé, n'étaient probablement pas conçues comme un pas vers un accord formel sur la période intérimaire, mais comme un ersatz d'accord.

Les Palestiniens comprirent très vite la tactique israélienne et refusèrent de considérer l'idée d'élections municipales comme une proposition sérieuse. Dans un "aide-mémoire sur la question des élections", daté du 28 avril, ils expliquèrent que la proposition était sans pertinence pour les négociations, que le gouvernement militaire israélien n'avait pas réussi dans le passé à empêcher des attentats contre les maires palestiniens élus et avait chassé ou déporté d'autres maires, et que les termes de référence des négociations, qui requéraient le transfert du pouvoir aux Palestiniens, signifiaient la tenue d'élections libres au suffrage universel. Ce qu'il fallait faire dans le cadre des négociations, c'était établir une autorité centrale à travers des élections nationales, plutôt que de choisir des gens, dans une série d'élections locales, comme substituts à une autorité centrale. Cette autorité centrale, une fois élue, organiserait des élections municipales comme un des domaines de responsabilité tombant sous sa juridiction.

Quant à leur propre "point faible" -- à savoir, selon les accusations américaines, leur préférence pour les "grands principes" et leur réticence à s'engager immédiatement dans des discussions sur des sphères spécifiques de responsabilité --, les Palestiniens n'avaient aucun problème à lancer la contre-attaque pour le dépasser. Ainsi, le 30 avril, ils soumirent à la délégation israélienne une série de requêtes écrites. Celles-ci incluaient une demande d'abolition de l'ordre militaire n˚ 291 de 1968, qui suspendait le processus d'enregistrement des terres dans les territoires occupés; la suspension des plans israéliens d'utilisation de la terre, plans qui avaient introduit des changements dans la Loi jordanienne sur la planification des villes et des villages (1966) et qui avaient eu pour résultat de désigner 70% des terres comme interdites aux Palestiniens et donc disponibles aux implantations juives; l'abrogation des mesures qui permettaient à la Compagnie nationale des eaux israélienne de contrôler toute l'eau dans les territoires occupés depuis 1982 -- ressource qui avait été jusqu'alors sous l'autorité du gouvernement militaire; l'accès aux registres publics tels que l'État civil, le registre foncier, la planification de l'usage des terres, le budget de l'"Administration civile" du gouvernement militaire.

Ces requêtes, tout en touchant à des questions spécifiques (ce qui correspondait à la lettre sinon à l'esprit de l'approche demandée par les Américains aux Palestiniens) remettaient en cause de façon pratique le caractère discriminatoire de l'occupation israélienne, et mettaient le doigt sur les fondements mêmes de la vision israélienne pour les territoires palestiniens occupés. Ces requêtes, découlant d'une approche légale qui ne pouvait faire l'objet d'aucune objection dans un Etat de droit, donnaient une impulsion supplémentaire à la cohérence de l'esquisse de l'APAGI et minaient, potentiellement, le modèle israélien de l'AIAG. Mais quel poids pouvait avoir cette visée palestinienne à la cohérence, si on la mesurait à la force brute de l'occupant, et au décalage entre les objectifs nationaux palestiniens et les positions des Etats-Unis en tant que parrain de la négociation ?

 

La transition de Shamir à Rabin

Bien que la cinquième session n'enregistra aucun progrès, elle permit au moins, avec la session précédente, de clarifier les positions de chaque partie sur des questions de substance. Pendant que les Israéliens étaient engagés dans leur propre campagne électorale, les institutions palestiniennes faisaient le bilan du processus entier. Le Conseil central de l'OLP se réunit par exemple du 7 au 10 mai. Dans sa déclaration finale[11], le Conseil exprima sa haute appréciation de la performance de la délégation, "qui est la délégation de l'OLP et du peuple", et confirma sa volonté de poursuivre son engagement dans le processus. En même temps, il mit en garde contre l'intransigeance israélienne et contre le danger de non-respect du délai prévu pour aboutir à un accord sur les arrangements intérimaires (un an après l'ouverture de la conférence de Madrid).

En plus de son feu vert donné à la poursuite de la participation dans les pourparlers bilatéraux, la réunion du Conseil central mérite d'être notée pour deux faits symboliques. Premièrement, le Conseil ouvrit la voie à la participation palestinienne aux groupes de travail multilatéraux, étant entendu que les délégations à deux de ces groupes (celui sur les réfugiés et celui sur le développement économique) seraient dirigées par des Palestiniens de l'extérieur. Deuxièmement, bien que certains membres de la délégation palestinienne aux négociations de Washington avaient été à Tunis et participé à des réunions de l'OLP dans le passé, cette réunion du Conseil central marqua leur première participation ouverte et publique à une séance officielle d'une instance de l'OLP.

Depuis Madrid, le lien entre les Palestiniens des territoires occupés et l'OLP était devenu de plus en plus public. Le 15 avril le président Yasser Arafat, qui venait, une semaine plus tôt, d'échapper à un accident d'avion dans le sud de la Libye, avait reçu au Caire toute la délégation et le comité d'orientation de la négociation. La relation entre l'OLP et la délégation, depuis Madrid, avait évolué de telle manière qu'on ne pouvait plus considérer celle-ci comme recevant simplement le feu vert de celle-là, mais plutôt comme une équipe qui recevait ses instructions de la direction tout en participant elle-même au processus de prise de décision. Pour expliciter ce point, et aussi pour rendre les règles du jeu moins contraignantes face à tout nouveau gouvernement israélien, le président de l'OLP et d'autres dirigeants reçurent la délégation formellement et officiellement à Amman le 18 juin, cinq jours avant les élections israéliennes. Un processus similaire, conséquence lui aussi du processus de négociations et de l'intifada, se déroulait dans les territoires occupés, où les organisations membres de l'OLP augmentaient leur visibilité politique.

La victoire du Parti travailliste donna aux Palestiniens un nouvel optimisme, du fait surtout de certaines déclarations de Rabin signalant une disponibilité à modifier les termes de référence. Par exemple, Rabin avait fait connaître sa volonté de discuter avec les Palestiniens indépendamment des Jordaniens, indiquant par là même qu'il n'y avait pas besoin de délégation conjointe. Il avait également tourné en ridicule le refus de Shamir de reconnaître le lien entre les négociateurs palestiniens et l'OLP, et raillé la notion d'autonomie pour un peuple sans autonomie pour son territoire. On espérait donc que le nouveau gouvernement israélien, constitué par une coalition entre les Travaillistes et le parti de gauche Meretz, ouvrirait une nouvelle phase dans les négociations, avec la possibilité de discussions directes avec l'OLP, une participation des habitants de Jérusalem à la délégation, une réduction de la période intérimaire de cinq ans, une résolution rapide des questions de la terre et de l'autorité centrale palestinienne, un lien direct entre la période intérimaire et les principes régissant le règlement final, etc.

Les espoirs mis dans une atmosphère de négociations améliorée suscitèrent une préparation intensive de la sixième session, prévue pour la fin du mois d'août. Du côté palestinien, on commença à travailler, en particulier, sur un texte plus susceptible de servir de document de négociation et donc d'accélérer le processus. Cela signifiait la mise en forme d'une nouvelle formulation de l'esquisse élargie de l'APAGI, qui, tout en restant fidèle à ses principes de base, serait plus courte et plus opératoire comme base de discussion. L'espoir était qu'un accord pourrait être trouvé sur un texte intermédiaire, et que ce texte pourrait être signé avant la fin octobre, "date-limite" ou "date-cible" fixée pour la réalisation de l'accord intérimaire dans la lettre d'invitation, et précédant par ailleurs de quelques jours l'élection présidentielle aux Etats-Unis. Ce texte intermédiaire ne serait pas l'accord intérimaire lui-même, mais un ensemble de principes directeurs, ou une déclaration d'une page, ou un ensemble de points d'accord entre les deux parties, ou encore un cadre qui pourrait faciliter la conclusion d'un accord intérimaire plus complet.

Cependant, au fur et à mesure que s'approchait la session d'août, les détails du "gel des implantations" de Rabin, sa distinction entre les implantations "politiques" et celles de "sécurité", son recul plus généralement par rapport à des prises de position plus prometteuses, le manque d'une doctrine travailliste éprouvée sur l'autonomie (cette notion d'"autonomie" ayant été lancée par le Likoud en 1977), et le fait que la délégation israélienne d'origine fut maintenue -- tous ces facteurs se combinèrent pour créer une grande incertitude et des doutes sur ce que les Israéliens préparaient en vue de la session. Pour les Palestiniens, il valait donc mieux laisser toutes les options ouvertes et être prêt à toutes, en attendant que les Israéliens révèlent leurs cartes dans la salle de négociations.

 

Sixième session : Washington, DC, 24 août - 24 septembre 1992

La sixième session s'est déroulée en deux étapes séparées par une pause de 10 jours, laquelle fut décidée pour permettre aux parties de consulter leurs directions respectives. Pour plusieurs raisons, il est utile d'examiner les deux étapes séparément.

 

     Première étape : 24 août - 3 septembre 1992

Lors de la première réunion de la piste palestino-israélienne, le 25 août, les Israéliens présentèrent un texte datée du 20 août et intitulé : "Le conseil administratif des arrangements intérimaires d'autogouvernement: une esquisse". Son contenu ne différait pas beaucoup du document du 20 février présenté sous le gouvernement Shamir. Comme le texte de février, l'esquisse n'évoquait ni la résolution 242, ni le retrait des forces armées israéliennes pendant la période intérimaire, ni les questions de la terre et de l'eau. Elle énumérait les mêmes sphères d'opération qu'avant, en créant toutefois des subdivisions à l'intérieur de deux d'entre elles et en ajoutant une nouvelle sphère -- l'écologie -- pour porter à 15 le nombre de sphères.

L'innovation majeure du texte était sa mention d'un Conseil administratif composé de 15 membres (un par sphère), qui seraient élus et qui "ensemble porteraient la responsabilité de la gestion globale du Conseil". C'était la première indication de l'idée d'un organe ou d'une unité centrale palestinienne, mais étant donné les limitations spécifiées dans le document sur les pouvoirs de ce conseil, on ne pouvait encore l'appeler une "autorité" centrale. En effet, les limitations énumérées ne différaient pas beaucoup de celles contenues dans le document du 20 février. Ainsi, le Conseil administratif n'aurait que des pouvoirs "administratifs-fonctionnels", lesquels lui seraient "délégués" (il n'y avait aucune mention de "transfert" des pouvoirs du gouvernement militaire). Le pouvoir de promulguer des règlements serait soumis à une coordination et une coopération avec Israël, et seulement deux sphères (le bien-être social et l'administration du personnel) semblaient relever d'un contrôle palestinien exclusif. En outre, les responsabilités du Conseil administratif ne s'étendraient pas aux sphères qui "affectent les droits et les intérêts fondamentaux d'Israël, et ses pouvoirs résiduels, y compris, en particulier, la sécurité et les Israéliens dans les territoires".

D'un autre côté, l'esquisse passait sous silence certains points litigieux qui avaient été évoqués dans le document de février. Celui-ci avait explicitement exclu les Palestiniens de Jérusalem de l'AIAG, toute dimension territoriale pour l'AIAG, et toute modification des lois et des ordres en vigueur dans les territoires occupés. Il avait également affirmé, explicitement, qu'Israël continuerait à être la source d'autorité. Aucune de ces restrictions ne fut réitérée dans le document d'août qui s'est également abstenu de plusieurs des formulations agressives du texte de février. Interprétés de façon optimiste, ces changements dans l'esquisse pourraient être perçus comme des signes d'une volonté israélienne de marchander sur ces points au cours des semaines ou des mois suivants. L'interprétation pessimiste minimisait ces changements en invoquant l'argument que les auteurs du projet jugeaient inutiles de répéter les restrictions de février, puisqu'un document qui accompagnait l'esquisse (et qui fut présenté le même jour sous le titre "Négociations pour les arrangements intérimaires d'autogouvernement : d'autres idées et propositions") affirmait explicitement que l'esquisse était fondée sur des idées déjà émises, c'est-à-dire les propositions faites sous Shamir.

Quoi qu'il en soit, les Palestiniens, s'étant attendus à un texte plus prometteur, furent extrêmement déçu. Ils voyaient avec raison une filiation directe entre l'esquisse et les lignes directrices de la politique de Shamir. La seule idée neuve contenue dans l'esquisse était celle du Conseil administratif, mais cette proposition comportait tant de conditions (ou de "garde-fous", selon le point de vue) qu'elle en était vidée de son contenu et rendue inadéquate comme base de négociations. Même dans l'interprétation optimiste, l'esquisse ne semblait pas offrir plus que des ouvertures potentielles qui, pour se matérialiser, pouvaient donner aux Israéliens l'occasion de demander d'autres concessions, ce qui laisserait les Palestiniens encore éloignés -- peut-être plus éloignés qu'auparavant -- des principes de base élaborés dans leur propre modèle de l'APAGI. Si ces ouvertures étaient réellement présentes dans le texte par implication, il valait mieux rester fermes et s'abstenir de discuter la nouvelle esquisse -- pour ne pas négocier selon les termes israéliens -- et attendre (à supposer qu'il n'y ait pas de contraintes de durée) que les ouvertures se déploient d'elles-mêmes.

Tout en critiquant fortement le texte israélien, les Palestiniens décidèrent de ne pas se départir de leur attitude positive sur les négociations. Le 1er septembre, ils présentèrent un document intitulé "Projet de proposition pour un accord-cadre sur les arrangements intérimaires d'autogouvernement palestinien". Le texte de ce document était extrait essentiellement du document sur l'APAGI du 3 mars. Mais aux principes de mars, résumés plus haut, les points suivants étaient ajoutés: une protection internationale serait assignée pendant la période de transition; la juridiction de l'APAGI s'étendrait à tous les habitants du TPO; l'APAGI exercerait un contrôle sur toute l'activité économique dans le TPO, considéré comme une unité économique, et sur tout mouvement à partir de et vers le TPO; l'autogouvernement s'appliquerait à Jérusalem-Est, sans préjuger du statut final de la ville de Jérusalem, et l'APAGI assurerait l'accès à cette ville pour les fidèles de toutes les religions; enfin, des arrangements de sécurité mutuelle feraient l'objet d'un accord.

Comme nous l'avons expliqué plus haut, la proposition palestinienne pour un accord-cadre était conçue - si elle faisait l'objet de discussion et d'accord -- pour servir de base pour des négociations ultérieures menant à l'accord intérimaire détaillé mentionné dans la lettre d'invitation. Pour cette raison, elle était moins explicative, moins argumentée, mais plus précise et plus orientée vers l'action que le document de mars. Elle était écrite dans un style positif et dépouillé qui laissait peu de place aux objections fondées sur le langage, s'il y avait accord sur les principes de base qu'elle contenait. Mais les Israéliens ne manifestèrent aucune volonté d'en discuter.

 

     Pause : 4 - 13 septembre

La pause permit à chaque partie d'évaluer les derniers développements. Du point de vue palestinien, les négociations n'apparaissaient pas comme très prometteuses lorsqu'on les considérait dans leur contexte global. Sur la piste syro-israélienne, des progrès significatifs avaient été faits. Les Israéliens avaient accepté l'applicabilité de la résolution 242 et la possibilité d'un retrait "dans" le Golan, tandis que les Syriens avaient parlé pour la première fois d'un traité de paix sous certaines conditions. On pensait donc que Rabin n'était pas intéressé par de réelles ouvertures en direction des Palestiniens ni n'était susceptible d'être persuadé d'en faire par les Etats-Unis. L'administration Bush, qui avait voulu certes que des progrès se réalisent avant l'élection présidentielle, n'était pas en mesure de persuader Rabin d'avoir une attitude plus positive dans le dossier palestinien et avait fini par autoriser la garantie du prêt de 10 milliards de dollars, bien qu'Israël reconnaissait publiquement qu'au moins 11.000 logements étaient encore en construction en Cisjordanie et à Gaza, sans compter 13.OOO logements en construction à Jérusalem-Est. De plus, le "gel de la colonisation" décidé par Rabin laissait la voie libre à la construction annuelle de 1000 à 2000 nouveaux logements pour tenir compte de "l'accroissement naturel"[12].

La crainte était que Rabin tergiversait pour gagner du temps, discutant avec les Palestiniens avec suffisamment d'allusions positives pour les garder à la table de négociation, mais évitant de faire des progrès sur les questions fondamentales -- tout en essayant d'aboutir à un accord avec les Syriens. Les soupçons sur la tactique de Rabin étaient aggravés par le décalage entre les positions adoptées par sa délégation à la table de négociation et ses propres déclarations, plus encourageantes. La perception de l'attitude négative des Israéliens était encore plus aiguë sur le front interne palestinien où, après les premiers espoirs autorisés par la défaite électorale de Shamir, l'opposition aux négociations montait de nouveau. Après examen de la situation générale, la direction palestinienne décida de renvoyer la délégation à Washington en réarrangeant ses priorités.

 

     Deuxième étape : 14 - 24 septembre

Selon la nouvelle approche, la première priorité, avant toute discussion sur les arrangements intérimaires d'autogouvernement, était d'obtenir des Israéliens (et aussi du parrain américain) une clarification sur une des dimensions des termes de référence, à savoir une reconnaissance de l'applicabilité de la résolution 242 au processus tout entier -- non seulement aux négociations sur le statut définitif, mais aussi à celles sur la période intérimaire.

Cette demande n'était pas une question de pure rhétorique. S'ils obtenaient une telle reconnaissance, les Palestiniens seraient en meilleure position pour demander ensuite: (1) que la période intérimaire soit liée à l'étape définitive de façon à faire de celle-là une transition vers celle-ci, non seulement en termes de séquence temporelle mais aussi au point de vue de sa substance; (2) que tout arrangement dans la période intérimaire soit congruent avec, ou ne porte pas préjudice à, la pleine application de la résolution 242 (les facteurs considérés comme portant préjudice à cette application étant par exemple: l'expansion ou la consolidation des implantations et la confirmation des changements juridiques et pratiques introduits par Israël dans les territoires occupés depuis 1967); (3) que l'autogouvernement palestinien ait une juridiction territoriale (sur la base de la dimension territoriale de la résolution 242) et un contrôle sur la terre et l'eau; (4) que Jérusalem-Est (en tant que faisant partie des territoires occupés en 1967, désignés dans leur globalité dans la résolution 242) soit inclus dans les arrangements intérimaires; et (5) que les forces armées israéliennes soient retirées par étapes. Les Israéliens rejetèrent la demande palestinienne sur le coup, soutenant que la résolution 242 s'appliquait uniquement à l'étape finale et était sujette à des interprétations différentes. Les Américains étaient enclins à soutenir les Israéliens sur ce point, affirmant qu'ils ne pouvaient pas aller au-delà de la lettre d'invitation et pressant les Palestiniens de revenir aux questions de l'autogouvernement. Cependant, ils reconnurent que la résolution 242 s'appliquait au processus tout entier et que les deux phases étaient liées.

Entre temps, les Israéliens étaient revenus de la pause avec un nouveau document, daté du 14 septembre, intitulé "Le concept d'arrangements intérimaires d'autogouvernement : éléments pour un accord"[13]. Ce document était plus soigneusement structuré que les précédents documents israéliens et son objet était de clarifier l'esquisse du 20 août et d'expliciter quelques points qui en découlaient et qui ne pouvaient plus être évités. Le document de septembre se référait pour la première fois à la résolution 242, mais seulement dans le contexte des négociations sur le statut permanent, en expliquant que ces négociations devraient inclure la Jordanie, parce que "la résolution 242 concerne des États". Il appelait désormais le Conseil administratif "le Conseil administratif palestinien" (CAP), en indiquant que celui-ci serait élu dans des "élections générales" et qu'il serait "comptable devant l'électorat palestinien". Il aurait "des pouvoirs et des responsabilités généraux, exécutifs" qui lui seraient "assignés", y compris le pouvoir de formuler des politiques et de promulguer "des règlements et des arrêtés" (avec les mêmes restrictions que dans le document précédent, relatifs aux pouvoirs résiduels israéliens, tels que la sécurité, "les Israéliens dans les territoires" et les relations extérieures, ce dernier point n'ayant pas été évoqué dans le document précédent). A propos de la juridiction territoriale, le document affirmait que "le problème territorial-géographique global" devrait être traité dans les négociations sur le statut permanent, mais ajoutait que le Conseil administratif palestinien aurait "des aspects infrastructurels pertinents au sein des territoires" et promettait de discuter, dans le cadre de la coopération et la coordination, les problèmes "des usages de la terre et de l'eau". Le document s'abstenait, enfin, d'énumérer une nouvelle fois les 15 sphères, ce que l'on pourrait interpréter comme une "allusion" à une nouvelle volonté de discuter les sphères, non plus une par une, mais par blocs de questions relatives à l'autogouvernement. Ceci ne voulait pas dire, cependant, que l'écart entre les deux parties sur les problèmes de substance se réduisait.

En considérant ensemble le projet d'accord-cadre proposé par les Palestiniens et le document israélien du 14 septembre, on peut dire que trois blocs de questions semblaient émerger des négociations: (1) les termes de référence, y compris la résolution 242 et la notion de transitionalité; (2) la juridiction territoriale, dont les questions de la terre, de l'eau, des implantations et de Jérusalem; et (3) les pouvoirs de l'autorité palestinienne, y compris sa structure, la question du pouvoir législatif et celle des élections. Comme nous l'avons vu, les Palestiniens voulaient limiter la deuxième étape de la session de septembre au premier bloc. Les Israéliens refusèrent de céder sur ce point pendant la semaine du 14-17 septembre mais firent apparemment un pas en avant concernant l'approche des négociations sur les deux autres blocs. Pour éviter l'impasse à cause de la résolution 242, mais sans céder sur leur insistance sur l'applicabilité de cette résolution, les Palestiniens changèrent de tactique la semaine suivante (la dernière semaine de la session) en tenant des réunions et des conversations informelles avec les négociateurs israéliens au Département d'État afin d'obtenir des clarifications sur les deux autres blocs.

 

Septième session : Washington, DC, 21 octobre - 20 novembre 1992

Les parties retournèrent à la table de négociations le 21 octobre, deux semaines avant l'élection présidentielle aux Etats-Unis. Les Israéliens restèrent fermes dans leur détermination à commencer par négocier les détails des arrangements d'autogouvernement. Les Palestiniens cherchaient toujours à obtenir d'abord des assurances israéliennes sur la résolution 242 et refusèrent d'aller au-delà de cette question dans les réunions officielles (qui furent la scène d'un affrontement sérieux et tendu à propos de Jérusalem dans la semaine du 9-12 novembre). Néanmoins, en dépit de leur insistance sur la résolution 242 comme question prioritaire et de leur scepticisme concernant le modèle israélien, les Palestiniens maintinrent l'approche inaugurée à la fin de la session précédente en posant des questions sur ce modèle dans le cadre de réunions informelles. Cette fois-ci, cependant, ils sondèrent les Israéliens de façon plus méthodique et organisée et plusieurs groupes informels (sur le concept d'autogouvernement, la terre, les problèmes économiques) furent établis. L'objectif des Palestiniens était de sonder la partie israélienne sur toutes les implications de son modèle d'autogouvernement et de mesurer, à travers des scénarios spécifiques, jusqu'où elle était prête à aller dans la pratique sur certains principes qu'elle avait présentés positivement sur le papier et, inversement, s'il y avait un espoir raisonnable de la faire acquiescer en pratique à ce qu'elle refusait de reconnaître en principe.   A la fin de la session, une image plus précise du modèle israélien avait émergé. Cette image, dessinée à partir des réponses israéliennes informelles -- ou de l'absence de réponse -- confirma bien des craintes des Palestiniens. Dans une lettre datée du 19 novembre adressée aux Israéliens[14], les Palestiniens affirmèrent que le modèle israélien était "en parfaite contradiction avec les termes de référence", qu'il visait à maintenir le "maximum de contrôle" sur les Palestiniens, à "préparer le terrain à l'annexion d'une large partie" du TPO et à établir "un système judiciaire duel qui s'apparente à l'apartheid légal". Les Palestiniens décrivirent le modèle israélien comme "emberlificoté", "impraticable", "inopérant", susceptible de créer "plus de problèmes qu'il n'en résoudrait", de maintenir vivantes "les sources de frictions et de conflits" et la poursuite des "violations des droits de l'homme", et d'aboutir à un autogouvernement dont l'autorité serait "incapable de surmonter l'épreuve du temps, et en dernière analyse dépourvue de légitimité".

 

Huitième session : Washington, DC, 7 - 17 décembre 1992

Entre temps, la situation empirait sur le terrain. Parmi les Palestiniens commençait à prévaloir le sentiment que les négociations étaient inutiles, qu'elles liaient les mains des Palestiniens tout en laissant toute liberté aux Israéliens dans les territoires occupés. Même les négociations multilatérales, qui avaient servi, au printemps précédent, à corriger quelque peu la représentation palestinienne (en incluant des Palestiniens de l'extérieur dans les groupes de travail sur les réfugiés et sur le développement économique), paraissaient moins prometteuses. Les Israéliens qui, sous Shamir, avaient boycotté au printemps les réunions de ces deux groupes, exigeaient maintenant, comme contrepartie de leur participation, le remplacement des deux membres du Conseil national palestinien (CNP) qui dirigeaient les deux délégations par deux Palestiniens non-membres de l'OLP. Bien que les négociations pour résoudre ce problème impliquèrent directement l'OLP et ouvrirent la voie à une participation de la "diaspora" aux trois autres groupes de travail des négociations multilatérales (eau, environnement, sécurité), il n'y a aucun doute que le compromis auquel on aboutit était peu élégant. Pour permettre que la réunion se déroule avec la participation des deux parties (le 11-12 novembre à Ottawa), on se mit d'accord sur une déclaration ambiguë que ferait le nouveau chef de la délégation palestinienne au groupe sur les réfugiés (lui-même membre du CNP), laissant entendre que les membres du CNP n'en étaient pas vraiment membres entre les sessions du CNP.

Pour exprimer sa frustration devant l'attitude israélienne, à la fois sur le terrain et dans les négociations bilatérales, la direction palestinienne décida d'envoyer à la huitième session une délégation réduite comprenant seulement quatre membres. Comme cette session devait avoir lieu pendant la période de transition entre l'élection et le début du mandat de Bill Clinton, on ne s'attendait pas à ce que s'y réalise un progrès.

Le 14 décembre, les Israéliens présentèrent aux Palestiniens un document daté du 10 décembre, intitulé "Compilation informelle des idées israéliennes sur le concept des arrangements intérimaires d'autogouvernement"[15]. Ce document résumait et rendait officielles plusieurs clarifications et réponses formulées lors des réunions informelles de la septième session, et confirmait l'interprétation palestinienne du modèle israélien (qui avait été accueillie avec scepticisme par l'administration à la fin de la cette session). A propos des termes de référence -- le premier bloc des questions de négociation -- le document ne marquait aucune évolution significative dans la position israélienne: les délibérations sur la résolution 242, sur "la question territoriale-géographique globale, les problèmes relatifs à la souveraineté, et les autorités ou relations qui en émanaient", continuaient à être réservées aux négociations sur le statut permanent, tandis que les arrangements intérimaires devraient "laisser toutes les options ouvertes" et ne pas "présager ou préjuger" du statut permanent lui-même. Le document ajoutait certes pour la première fois que les deux phases, "faisant partie du même processus", la relation entre elles était celle d'un "emboîtement dans le temps". Mais cette formulation était encore loin de satisfaire les Palestiniens, qui exigeaient que le lien entre les deux phases ne soit pas seulement "séquentiel" mais "substantif", et que la première phase ne soit pas seulement une période "temporaire", mais une "transition" vers la deuxième.

Quant au "concept" d'arrangements intérimaires, qui constituait en fait le fondement des deuxième et troisième blocs des questions de négociation (la juridiction territoriale et les pouvoirs du CAP), les Israéliens reconnurent que leur modèle était "mixte", "une combinaison de pouvoirs et de responsabilités exécutifs-fonctionnels et d'aspects infrastructurels" permettant de prendre en compte les "préoccupations israéliennes" (jamais spécifiées comment relevant exclusivement de considérations de sécurité). Les Israéliens ajoutaient de la sorte foi à l'argument palestinien que leur modèle était conçu afin de convenir parfaitement aux objectifs israéliens, sans qu'une attention suffisante soit prêtée aux exigences d'un modèle cohérent d'autogouvernement. Examinons ce point de plus près.

A propos de la juridiction territoriale (le deuxième bloc de questions de négociation), le document affirmait que le CAP "aura des aspects infrastructurels pertinents, à négocier, tels que les problèmes de la terre et de l'eau, au sein [within] des territoires sous l'administration militaire israélienne". Cette phrase excluait automatiquement Jérusalem-Est, qui n'est pas sous administration militaires en vertu de son annexion. En outre, le terme "au sein de" (within) doit être compris par opposition à "sur l'ensemble de" (all over), dans un sens tant vertical qu'horizontal. Verticalement, "au sein de" veut dire que la juridiction territoriale en tant que telle est refusée (comme nous le savons déjà), même dans "la terre située dans, ou allouée aux localités habitées par des Palestiniens" et qui "seront administrées" par le CAP. Les restrictions sur la juridiction du CAP sur les "localités" palestiniennes seront examinées plus bas, avec les pouvoirs de l'autogouvernement. Horizontalement, "au sein de" signifie que d'autres "aspects infrastructurels" situés dans les territoires en question ne tombent pas sous la juridiction palestinienne. Ainsi, "les terres situées dans, ou allouées aux localités habitées par des Israéliens seront administrées par des organes désignés par Israël ; les terres affectées à des usages de sécurité seront administrées par les forces militaires israéliennes". Des restrictions simultanément verticales-horizontales concernent "les autres terres" restantes, c'est-à-dire les "terres d'État" ; leur administration "sera conjointement conduite par Israël et le Conseil administratif palestinien".

Ainsi donc, le territoire palestinien occupé en 1967, l'aire sur laquelle l'autogouvernement palestinien devrait normalement être établie, serait divisé, selon le plan israélien, en 5 catégories -- Jérusalem-Est, les localités palestiniennes, les implantations israéliennes, les camps militaires israéliens, les "terres d'Etat" - chacune devant être gouvernée par un statut légal différent, et cette fois-ci avec le consentement palestinien. D'un point de vue légal, le modèle bigarré ("patchwork") israélien est pire que la situation qui a prévalu depuis 1967 où, à l'exception de Jérusalem-Est, tous les territoires occupés (y compris les implantations) sont soumis à une seule juridiction, celle de l'administration militaire. Le fait que, selon le modèle israélien, les implantations seraient administrées par Israël donne une idée assez bonne de ce que Tel-Aviv envisage pour l'annexion dans le cadre du règlement définitif. Quant aux terres désignées par Israël comme "terres d'État", le contrôle conjoint affaiblit les titres des Palestiniens à y exercer leur souveraineté dans le cadre du règlement définitif, et donne à Israël un pouvoir de veto sur l'usage qui en serait fait durant la période intérimaire. La question des "terres d'État" a une importance particulière pour ce qui concerne la construction des routes et les besoins urgents d'extension des localités palestiniennes soumises depuis 25 ans à un zonage inadmissible très strict.

En ce qui concerne les pouvoirs de l'autogouvernement palestinien, le troisième bloc des questions de négociation, plusieurs points peuvent être soulignés. Premièrement, le document dit que le nom du CAP pourrait être modifié, dès qu'un accord sera réalisé sur le concept, et que le nombre de ses membres serait déterminé conformément à ses fonctions exécutives-administratives.

Deuxièmement, le document explique que les pouvoirs du CAP "ne s'appliqueront pas aux forces de sécurité et autorités israéliennes, ni aux Israéliens dans les territoires ni à d'autres aspects relatifs à Israël" -- cette dernière catégorie pouvant être très extensive. Les tribunaux palestiniens auraient également juridiction uniquement sur les Palestiniens. "Au sein des municipalités israéliennes", ce serait "les tribunaux municipaux israéliens" qui auraient "juridiction dans les affaires principalement locales". Pour les affaires criminelles, "les Israéliens seront jugés devant les tribunaux israéliens". Pour les affaires civiles, "des arrangements concernant des litiges impliquant Israéliens et Palestiniens devront faire l'objet d'un accord (mécanismes d'arbitrage par exemple)". Le fait que les implantations seraient administrées par "des organes désignés par Israël" est préoccupant, que les organes dépendent des ministères israéliens (donnant aux colons dans les territoires occupés un "statut extraterritorial"), ou que ces organes soient spécialement créés pour la période intérimaire (suggérant une sorte d'"autogouvernement" durant la période intérimaire pour les colons aussi). Cet aspect n'est pas simplement territorial, mais s'applique aux individus : les colons et même les Israéliens qui se trouvent être dans les "localités" palestiniennes" ne seraient pas soumis au CAP ou aux tribunaux palestiniens, et "les non-résidents seront soumis à la juridiction des tribunaux palestiniens ou des tribunaux israéliens, selon leur propre choix". Ceci est une aberration légale, qui rappelle le régime des "Capitulations" aux puissances étrangères durant la période ottomane.

Troisièmement, non seulement les pouvoirs palestiniens seraient restreints aux Palestiniens, mais ces pouvoirs eux-mêmes seraient limités par l'obligation de coordonner et de coopérer avec Israël et par les "pouvoirs résiduels" de ce dernier relatifs aux domaines, "qu'ils soient spécifiés ou non dans l'accord", non alloués aux Palestiniens. Les domaines "résiduels" spécifiés dans le document concernent "la sécurité et les relations étrangères". A propos de la sécurité, le texte réitère qu'elle serait sous "la responsabilité israélienne globale" et affirme que les tribunaux militaires israéliens auraient juridiction sur les Palestiniens (et aussi sur les Israéliens dans les territoires) dans les affaires de sécurité uniquement. Mais le document ajoute que les Palestiniens continueraient à avoir "accès à la Haute cour de justice israélienne", sous-entendant par là que sa juridiction couvrirait les territoires palestiniens occupés dans leur ensemble et leurs habitants.

Quatrièmement, le document israélien n'ajoute rien de nouveau à propos des sphères d'opération du CAP, mais réplique à l'insistance palestinienne sur les compétences législatives du CAP de la façon suivante. Alors que les lois existantes "resteront en vigueur durant la période des arrangements intérimaires", une "révision" de ces lois pourrait avoir lieu au cours des négociations, avec la participation de la Jordanie. Si, malgré tout, "des besoins législatifs spéciaux" surgissent pendant la période intérimaire, un "mécanisme de consultation convenu" peut être établi.

Il est clair, à la lumière de ce qui précède, que les nouveaux éléments du modèle israélien d'autogouvernement avaient pour effet principal de révéler ses limites et son enchevêtrement juridique. Cependant, en ce qui concerne le premier bloc des questions de négociation, c'est-à-dire la résolution 242 et la transitionalité, un certain progrès se dégageait progressivement à travers un autre exercice qui n'a pas été traité dans cet article -- l'échange de projets d'ordre du jour qui se poursuivait parallèlement à la négociation depuis janvier. Jusqu'à la huitième session, il n'y avait pas eu d'accord sur un ordre du jour commun ; le premier point relatif précisément aux termes de référence en constituait un des principaux obstacles. Les Israéliens faisaient allusion maintenant à une nouvelle -- mais pas encore satisfaisante -- formulation pour le premier point de l'ordre du jour et les pourparlers du dernier jour de la session allaient se concentrer sur cette question. Cependant, le 16 décembre, Israël déporta plus de 400 Palestiniens, amenant la partie palestinienne à suspendre sa participation aux négociations. La réunion du dernier jour de la session n'eut ainsi pas lieu.

La déportation qui violait gravement la 4ème Convention de Genève et rappelait toute la tragédie palestinienne, était aussi un coup très dur porté à l'essence même des négociations. Du point de vue d'Israël, la délégation palestinienne invitée à Madrid représentait uniquement les Palestiniens des "territoires". Depuis 1967, ces Palestiniens sont gouvernés par un statut légal qui les considère comme des résidents "étrangers" sur leur propre terre - apatrides à Gaza, citoyens jordaniens en Cisjordanie. Ceci suggère la possibilité de les déraciner, de les soumettre au même destin que les réfugiés de 1948 ou de 1967. Sur la base de leur statut "étranger", une politique bureaucratique israélienne a été mise en œuvre qui, à travers un système subtil de validation (et d'invalidation) de leurs documents de résidence et de voyage, a encouragé leur départ des territoires occupés, découragé leur retour, et rendu difficiles les réunions de famille. Les craintes palestiniennes résultant de leur statut n'ont pas été dissipées par la campagne de l'extrême-droite israélienne en faveur de leur "transfert" en masse d'"Eretz Yisrael".

Quand ils furent invités au processus de Madrid, les Palestiniens acceptèrent de participer et de négocier des arrangements intérimaires d'autogouvernement sans avoir obtenu, en échange de leur reconnaissance d'Israël au CNP d'Alger de 1988, une reconnaissance israélienne de leur droit à l'autodétermination et à l'établissement de leur État. Mais ils crurent qu'Israël, en s'asseyant face-à-face avec des délégués palestiniens venant des territoires occupés, selon des termes qu'il avait lui-même imposés, avait au moins, reconnu par implication, que le lien des Palestiniens à leur terre était un lien d'identification et d'identité, et non de "résidence étrangère". La facilité avec laquelle le gouvernement israélien prit la décision de déporter un aussi grand nombre de Palestiniens montra que même ce fait élémentaire mais fondamental n'avait pas encore été reconnu par le gouvernement israélien, et qu'ainsi les négociations étaient toujours dans une situation précaire.

La huitième session étant la dernière à se tenir sous l'administration Bush, le président reçut le 16 décembre toutes les délégations, consécutivement, en présence de l'ancien secrétaire d'État Baker, l'architecte du processus. La partie palestinienne fut reçue dans le cadre de la délégation jordano-palestinienne commune. Cependant, le président reçut le lendemain l'équipe palestinienne dirigée par Faysal Husseini et comprenant des Palestiniens de l'extérieur et de l'intérieur, y compris Jérusalem, et cela afin de faire un geste politique envers les Palestiniens, et peut-être aussi afin de créer un précédent pour l'administration suivante.

 

Conclusion

Bien qu'il soit encore prématuré d'évaluer le processus de négociation qui s'est déroulé d'octobre 1991 à décembre 1992, selon les critères évoqués au début de cet article, il est possible de noter les points suivants.

Premièrement, les négociations n'ont pas résulté, comme le leadership israélien et même certains dans l'administration américaine l'avaient souhaité au début du processus, en la création d'un substitut à l'OLP, cette institution qui symbolise l'État palestinien et l'autonomie de décision palestinienne. L'OLP est restée maîtresse de la négociation, tout en faisant un progrès significatif dans l'intégration des Palestiniens de l'intérieur dans le processus de prise de décision. Elle a aussi réussi à se placer de plus en plus sur le devant de la scène des pourparlers et à redonner vie, dans le cadre des négociations multilatérales, à la question du "droit au retour" des réfugiés de 1948. Cependant, le processus continue de comporter beaucoup de risques pour l'OLP, surtout s'il aboutit à un accord intérimaire. L'OLP aurait alors à faire face au défi énorme de concevoir un lien institutionnel et politique avec l'autorité palestinienne qui doit être établie en Cisjordanie et à Gaza, de manière à préserver l'unité du peuple palestinien.

Deuxièmement, les négociations ont eu des effets mitigés sur les Palestiniens. Les divisions palestiniennes internes n'ont pas cessé, mais ces divisions ne séparent pas l'intérieur de l'extérieur, elles traversent l'intérieur et l'extérieur simultanément selon plusieurs lignes de fracture. Il est vrai aussi que l'opposition au leadership palestinien concernant son attitude à l'égard de la négociation s'est amplifiée depuis Madrid, mais les forces d'opposition à l'intérieur de l'OLP n'ont pas réussi à offrir des options alternatives réalistes. Le principal défi est venu de l'extérieur des organisations affiliées à l'OLP, des groupes islamiques. Leur poids croissant n'est pas le résultat de leur réalisme, mais partiellement parce que le comportement israélien à l'encontre des Palestiniens a tellement empiré et les négociations ont semblé offrir si peu que la frustration est devenue un des moteurs de l'action. Il est impossible de savoir ce qui serait arrivé si les Palestiniens avaient refusé de s'engager dans le processus, mais il est difficile de croire que le système politique palestinien aurait été dans une situation meilleure.

Troisièmement, le processus de négociation n'a pas résulté en, ou n'a pas été accompagné par, un réel progrès sur le terrain au point de vue de l'accession palestinienne à plus de pouvoirs. Il est vrai que les Palestiniens, se basant sur les acquis de l'intifada, sur leur volonté de renforcer leur position de négociation et sur l'impossibilité pour Israël de "normaliser" la situation sur le terrain par la coercition pure, ont commencé à concevoir des mécanismes et des moyens qui leur permettraient de prendre en charge certains domaines (politique, social, économique) relatifs à leur vie quotidienne. A ce point de vue, les comités politiques et conseils (pour l'éducation, le commerce, l'industrie, l'agriculture, la santé...) que les Palestiniens ont décidé d'établir ou de développer dans les territoires occupés en 1991-1992, pourraient être considérés soit comme ayant pour but d'arracher à l'occupant les décisions concernant ces domaines ou de préparer le terrain pour un transfert ordonné de l'autorité si les négociations réussissent. Mais, quelle que soit la perspective adoptée, les divisions palestiniennes internes et les échecs organisationnels d'un côté, et la répression israélienne incessante d'un autre côté, se sont combinés pour prévenir ou au moins retarder ce processus de prise de pouvoir.

Quatrièmement, Israël, tout en prétendant valoriser un accord palestino-israélien, a poursuivi une politique sur le terrain contraire à l'esprit des négociations et à la lettre de leurs termes de référence. Non seulement les violations des droits de l'homme n'ont pas cessé, mais d'autres mesures visant au contrôle physique de la terre, principalement par une accélération du zonage des localités palestiniennes, la poursuite de la colonisation (y compris à Jérusalem) et la construction de routes reliant les implantations existantes, ont été entreprises durant les négociations. Ceci est de nature à compromettre la mise en œuvre de la résolution 242, qu'Israël en reconnaisse l'applicabilité à tout le processus, ou uniquement aux négociations sur le statut définitif. Mais plus immédiatement, les "faits accomplis" israéliens sur le terrain menacent la continuité et la cohérence de la base territoriale sur laquelle l'autogouvernement palestinien doit être établi durant la période transitoire, prédéterminent l'issue des négociations et rendent beaucoup plus difficile sinon impossible un accord sur un autogouvernement crédible. Le principal changement apporté par le gouvernement de Rabin par rapport à celui de Shamir a été de poursuivre la colonisation de manière moins spectaculaire, plus étudiée, et sans avoir cette fois à se soucier de la réprobation américaine.

Cinquièmement, les négociations stricto sensu, autour de la table, n'ont pas rendu l'État palestinien plus proche. Cependant, elles ne l'ont pas non plus écarté et elles ont conduit à quelque progrès par rapport aux positions initiales d'Israël telles que révélées dans leur document de février 1992. Un pas très lent, épuisant, a été fait vers l'acceptation israélienne d'une autorité centrale palestinienne pendant la période intérimaire. Un autre pas a été fait au point de vue de l'approche dans la conduite des négociations, c'est-à-dire le fait de discuter le modèle d'autogouvernement sous forme d'ensembles de questions et non pas sphère par sphère. Il y a aussi un autre progrès, mais seulement dans la mesure où mettre à nu l'incohérence du modèle israélien peut être considéré un progrès. Pourtant, il n'est pas inutile dans la bataille pour l'opinion publique et l'intervention de tierces parties d'opposer la force de la logique à la logique de la force.

Sixièmement, si les négociations sont mesurées à l'aune de l'objectif intérimaire défini à Madrid -- qu'un accord sur les arrangements intérimaires d'autogouvernement soit réalisé dans un délai d'un an -- le résultat est décevant : la dernière offre israélienne en décembre 1992 n'est pas compatible avec les exigences d'un autogouvernement et aggrave le retard par rapport aux délais prévus. Elle n'est même pas conforme avec les accords de Camp-David de 1978, surtout à propos du retrait israélien et du transfert des pouvoirs.

Septièmement, les États-Unis n'ont pas joué pendant les 15 mois de négociation le rôle qu'ils s'étaient attribué au début du processus, et cela même si l'on met de côté leur position favorable au point de vue israélien quand ils définirent les termes de référence de la négociation. Dans leur lettre d'assurances remise aux Palestiniens en octobre 1991, les Américains avaient promis d'agir "en intermédiaire honnête", de jouer "le rôle de force motrice dans le processus afin d'aider les parties à avancer vers une paix globale", et affirmé qu'"aucune partie ne devrait s'engager dans des actions unilatérales qui viseraient à imposer d'avance des solutions", ou qui "exacerberaient les tensions locales ou rendraient les négociations plus difficiles, ou bien encore court-circuiteraient leur résultat final". Ils s'étaient engagés spécifiquement à "s'opposer à l'activité de colonisation dans les territoires occupés depuis 1967". Ils avaient reconnu la nécessité de baser la paix globale sur les résolutions 242 et 338 et sur "le principe de l'échange des territoires contre la paix", de mettre "fin à l'occupation israélienne", d'assurer "les droits politiques légitimes du peuple palestinien", de créer "une nouvelle relation de réciprocité où Palestiniens et Israéliens peuvent respecter mutuellement leur sécurité, leur identité et leurs droits politiques". Ils avaient affirmé le caractère "transitoire" de la période intérimaire, l'exigence que l'autorité soit transférée pacifiquement et en bon ordre d'Israël aux Palestiniens et le besoin pour ces derniers de "réaliser un contrôle rapide sur les décisions politiques, économiques et autres qui affectent leur vie". Bien qu'il soit vrai que certaines de ces promesses ne liaient pas la partie israélienne, il est clair que l'administration américaine en ce qui la concerne ne s'est pas conduite d'une façon qui y soit compatible au cours des négociations.

Les résultats des quinze mois de négociations, évalués globalement en fonction de l'ordre du jour national palestinien, sont maigres. Il n'est donc pas étonnant que, parmi les partisans des négociations, un nombre de plus en plus grand aient appelé à une rectification des règles inéquitables mises en place à Madrid.

 

[1]Voir les textes de l'invitation à la Conférence et des lettres d'assurance américaines aux Palestiniens et à Israël dans REP, N° 42, hiver 1992, p. 11-18 et 23-25.

[2]Voir le texte de la déclaration politique du CNP dans Ibid., p. 5-11.

[3]Ibid., p. 21-22.

[4]Ibid., p. 54-60.

[5]Ibid., p. 94.

[6]"Washington Round Two", Journal of Palestine Studies, 21, N° 3, printemps 1992, p. 127-128.

[7]Texte dans Ibid., p. 131-132.

[8]Texte dans Journal of Palestine Studies, 21, N° 4, été 1992, p. 167.

[9]Texte dans Journal of Palestine Studies, 21, N° 3, printemps 1992, p. 132-135.

[10]Texte dans REP, N° 44, été 1992, p. 3-9.

[11]Texte dans Journal of Palestine Studies, 21, N° 4, été 1992, p. 149-153.

[12]Report on Israeli Settlement in the Occupied Territories, vol. 2, N° 5, septembre 1992, p. 6; N° 6, novembre 1992, p. 4.

[13]Texte dans Journal of Palestine Studies, 22, N° 2, hiver 1993, p. 150-155.

[14]Texte dans REP, N° 46, hiver 1993, p. 21-23.

[15]Résumé du document dans Journal of Palestine Studies, 22, N° 3, printemps 1993.

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